Градостроительный кодекс ст. 53

Нормативно-техническое регулирование авторского надзора в строительстве

Как повысить безопасность и надежность возводимого сооружения, не допустить ухудшения его качества? При решении данных задач, заказчик (застройщик) не должен забывать про авторский надзор – совокупность мероприятий, которые должны обеспечить наиболее полное соответствие строительно-монтажных работ утвержденной проектной документации. Основные вопросы, связанные с данным видом надзора, и станут предметом исследования.

Главные задачи авторского надзора – выявление отклонений от проектных требований, нарушений в качестве и технологии применяемых материалов и (в случае необходимости) принятие решений по внесению в проект поправок. Тем самым, авторский надзор способствует недопущению всего, что может привести к ухудшению качества строительства, снижению надежности и безопасности здания (сооружения) или ухудшению их эксплуатационных характеристик. В современных условиях участившихся аварий и обрушений строительных объектов, связанных с многочисленными жертвами и крупным материальным ущербом, эффективная организация и государственное регулирование процедуры авторского надзора как инструмента управления качеством строительной продукции представляется актуальнейшей задачей.

Однако в российском законодательстве вопрос об обязательном проведении авторского надзора в строительстве до конца не урегулирован, и тогда как отношения по проектированию и строительству регламентируются Градостроительным кодексом РФ (далее — ГрК РФ), данный нормативно-правовой акт не содержит понятия «авторский надзор».

Интересующее нас законодательное определение «авторского надзора» содержится в Федеральном законе от 30.12.2009 N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», в соответствии с которым «авторский надзор — контроль лица, осуществившего подготовку проектной документации, за соблюдением в процессе строительства требований проектной документации». Но, уточнив расплывчатое ранее определение, текст данного документа содержит в себе упоминание об авторском надзоре ещё лишь однажды, устанавливая, что в форме авторского надзора может осуществляться добровольная оценка соответствия зданий и сооружений, а также связанных с ними процессов проектирования, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации.

Более подробно процедура авторского надзора освещена в Своде правил по проектированию и строительству СП 11-110-99 «Авторский надзор за строительством зданий и сооружений» (далее — Свод правил), утвержденного Постановлением Госстроя России от 10.06.1999 N 44. Данный документ определяет авторский надзор как один из видов услуг по надзору автора проекта и других разработчиков проектной документации (физических и юридических лиц) за строительством, осуществляемый с целью обеспечения соответствия решений, которые содержатся в рабочей документации, выполняемым строительно-монтажным работам на объекте. При этом указанной нормой Свода правил также предусмотрено, что необходимость проведения авторского надзора относится к компетенции заказчика и, как правило, устанавливается в задании на проектирование объекта. Да и сам документ носит рекомендательный характер, за исключением двух случаев:

  • необходимость осуществления авторского надзора установлена законодательством;

  • выполнение авторского надзора предусмотрено договором между проектировщиком и заказчиком или распорядительным документом организации, ведущей проектирование, инвестирование и строительство объекта.

Анализ действующей нормативно-правовой базы в области строительства позволяет сделать вывод об отсутствии установленной законодательством необходимости осуществления авторского надзора. Данные требования были установлены в СНиП 1.06.05-85 «Положение об авторском надзоре проектных организаций за строительством предприятий, зданий и сооружений», который был заменен на рассматриваемый Свод правил, в результате чего законодательное требование о необходимости проведения авторского надзора перестало быть обязательным для строительства объектов любого уровня сложности, если это не предусмотрено договором.

В определении авторского надзора, закрепленном Сводом правил, его можно рассматривать как часть строительного контроля, необходимость проведения которого установлена ст. 53 ГрК РФ. Согласно ч. 1 ст. 53 ГрК РФ, в процессе строительства в обязательном порядке проводится строительный контроль, в том числе и с целью проверки соответствия выполняемых работ проектной документации. Это позволяет рассматривать авторский надзор с точки зрения ГрК РФ как одну из возможных форм строительного контроля, выполняемого в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации. Это уточняется и положениями Постановления Правительства РФ от 21.06.2010 N 468 «О проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства», которые говорят о том, что строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство, а также застройщиком, заказчиком либо организацией, которая осуществляет подготовку проектной документации и привлечена заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации).

Необходимо также отметить, что понятие «авторский надзор» употребляется также в Гражданском кодексе РФ (далее ГК РФ), где говорится о праве автора произведения архитектуры, градостроительства или садово-паркового искусства на осуществление авторского контроля за разработкой документации для строительства и праве авторского надзора за строительством здания или сооружения либо иной реализацией соответствующего проекта (п. 2 ст. 1294 ГК РФ). При этом автором результата интеллектуальной деятельности признается гражданин, трудом которого создан такой результат. Другими словами, с точки зрения ГК РФ, авторский надзор за реализацией проекта может проводиться только физическим лицом, которое является автором такого проекта. Обратим также внимание, что под «авторским надзором» в ГК РФ понимается право автора, а не его обязанность.

Отсюда можно сделать вывод, что понятие «авторского надзора» в действующем законодательстве нашей страны различно и неурегулировано, и следует различать авторский надзор как право, принадлежащее автору архитектурного проекта, и авторский надзор как услугу — форму строительного контроля, осуществляемую проектными организациями с целью проверки соответствия выполняемых работ проектной документации. Данная услуга оказывается, как правило, не лично авторами проекта, что на практике в большинстве случаев невозможно, а разработчиками проектной документации, то есть проектными организациями в лице их представителей.

В большинстве случаев, учитывая такую неразбериху в законодательстве, окончательное решение о необходимости заключения договора на авторский надзор при строительстве принимает сам заказчик (застройщик).

В то же время существуют современные требования системы менеджмента качества, которые обязательны для соблюдения, в том числе и для саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, подготовки проектной документации и строительства. Поэтому добросовестные саморегулируемые организации, которые заинтересованы в прочной репутации и обеспечении качества строительной продукции и услуг, принимают собственные стандарты системы менеджмента качества, предусматривающие обязательное осуществление авторского надзора и ведение соответствующего журнала.

В случае принятия заказчиком решения о привлечении проектной организации для осуществления строительного контроля, обязательным этапом должно стать заключение договора на осуществление авторского надзора за строительством. Чаще всего заказчик заключает договор непосредственно с проектной организацией, которая разработала проект. Однако для недопущения нарушений авторских прав на проект вносить изменения в проектную документацию может только автор (ст. 1259 ГКРФ в число объектов авторского права внесены также произведения архитектуры, градостроительства и садово-паркового искусства, в том числе в виде проектов, чертежей, изображений и макетов).

В договоре необходимо подробно оговорить следующие пункты:

  • здания и сооружения, которые будут объектами авторского надзора;

  • график посещения строительной площадки; вид, объем, характер и продолжительность работ;

  • количество и порядок проведения проверок;

  • порядок вызова специалиста авторского надзора для промежуточной приемки ответственных конструкций и освидетельствования скрытых работ;

  • финансовые отношения и санкции за несоблюдение договорных обязательств и др.

Для компенсации возможного ущерба, который могут понести стороны в процессе выполнения договора, каждой из сторон, либо желающей стороне, целесообразно заключить со страховыми организациями, осуществляющими на законных основаниях проведение соответствующих видов страхования, договоры страхования.

Современное положение в нашей стране говорит о том, что, при бесспорной необходимости авторского надзора в строительной области, сложившаяся нормативно-правовая неопределенность сделала данную процедуру необязательной. К тому же авторский надзор проводится по специальному денежному договору между заказчиком и проектировщиком, т.е. является платной услугой, что делает его еще менее востребованным для заказчиков (застройщиков). Данные проблемы требуют безотлагательного решения.

Вероятно, что для выхода из сложившейся ситуации необходима скорейшая разработка и утверждение в рамках действующего законодательства о техническом регулировании технических регламентов или национальных стандартов, направленных на эффективную организацию системы авторского надзора в строительстве, о необходимости принятия которых говорится в ст. 6 ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Необходимым условием содержания таких документов является признание авторского надзора одной из форм строительного контроля в рамках обязательной оценки соответствия зданий и сооружений, а также связанных ними процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки и утилизации. При разработке перечня объектов строительства, для которых проведение авторского надзора должно стать обязательным, возможно ориентироваться на введенную рассматриваемым техническим регламентом классификацию зданий и сооружений по уровням ответственности (повышенный, нормальный, пониженный). В таком случае, обязательным проведение авторского надзора представляется при строительстве зданий повышенного и нормального уровней ответственности.

Остается надеяться, что освещенная проблема в ближайшем времени будет урегулирована Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии и подведомственными организациями.

Литература:

  1. Федеральный закон от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» (принят ГД ФС РФ 15.12.2002).

  2. Федеральный закон от 23.12.2009 №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (принят ГД ФС РФ 23 12.2009).

  3. Мельчаков А., Никонов Н. Как сделать технический регламент о безопасности объектов действенным документом? // Строительная газета. 2009. №52. С.4.

  4. Гаврилов-Кремичев Н.Л., Николаева И.Л. О системе технических регламентов в строительстве // Электронный строительный журнал // URL: http://www.istroy.ru/docu/techreg/o_sisteme_tehnicheskih_reglamentov_v_stroitelstv/3779.html (дата обращения: 16.07.2012).

Комментарий к ст 53 Градостроительного кодекса РФ. Строительный контроль

1. Положениями комментируемой статьи законодатель обозначил основы правового института строительного контроля, к которым следует относить: — четыре цели осуществления мероприятий строительного контроля, а также три вида работ (градостроительной деятельности), при которых проводится такой контроль; — четыре категории лиц, имеющих полномочия на осуществление мероприятий строительного контроля; — обязанности лица, осуществляющего строительство, извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства; — обязанности лица, осуществляющего строительство (застройщика или заказчика в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства проводить контроль за выполнением скрытых работ, а также за безопасностью скрытых строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, с обязательным составлением акта освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения; — право контроля застройщика (заказчика) за устранением недостатков, допущенных при проведении скрытых работ (использовании скрытых конструкций); — установление особенностей контроля за проведением скрытых работ (использованием скрытых конструкций), который проводится более чем через шесть месяцев со дня окончания проведения соответствующего контроля (составления акта освидетельствования скрытых работ); — требования к замечаниям при осуществлении строительного контроля и устранению указанных недостатков; — порядок регламентации (конкретизации) проведения строительного контроля. Как установил законодатель, четырьмя целями мероприятий строительного контроля являются проверки соответствия выполняемых работ: 1) проектной документации (см. ст. 48 Кодекса); 2) требованиям технических регламентов (особенности саморегулирования и соответствующих требований технического регламента в градостроительной сфере согласно положениям Кодекса обозначены в комментарии к п. 17 ст. 1 Кодекса); 3) результатам инженерных изысканий (см. ст. 47 Кодекса); 4) требованиям градостроительного плана земельного участка (см. ст. 44 Кодекса). Тремя видами работ, подлежащих строительному контролю, обозначены циклы строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. В соответствии с Положением о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства (утв. Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 468) строительный контроль, осуществляемый заказчиком, включает проведение следующих контрольных мероприятий: а) проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком входного контроля и достоверности документирования его результатов; б) проверка выполнения подрядчиком контрольных мероприятий по соблюдению правил складирования и хранения применяемой продукции и достоверности документирования их результатов; в) проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства и достоверности документирования его результатов; г) совместно с подрядчиком освидетельствование скрытых работ и промежуточная приемка возведенных строительных конструкций, влияющих на безопасность объекта капитального строительства, участков сетей инженерно-технического обеспечения; д) проверка совместно с подрядчиком соответствия законченного строительством объекта требованиям проектной и подготовленной на ее основе рабочей документации, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка, требованиям технических регламентов; е) иные мероприятия в целях осуществления строительного контроля, предусмотренные законодательством РФ и (или) заключенным договором.2. Положения ч. 2 рассматриваемой статьи определяют четыре категории лиц, имеющих полномочия на осуществление мероприятий строительного контроля, которыми обозначены: — лицо, осуществляющее строительство; — застройщик (заказчик) в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора; — лицо, привлекаемое на основании договора; — лицо, осуществляющее подготовку проектной документации (по инициативе застройщика или заказчика) для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.3. Правила ч. 3 комментируемой статьи обязывают лицо, осуществляющее строительство, извещать органы государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства (см. комментарии к ст. 62 Кодекса).4. Часть 4 настоящей статьи включает обязанности лица, осуществляющего строительство, а также застройщика (заказчика) проводить контроль за выполнением скрытых работ, а также за безопасностью скрытых строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, с обязательным составлением акта освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. В случае непредъявления актов освидетельствования скрытых работ приемочной комиссии последняя имеет полное право потребовать от строительной организации произвести выборочную разборку конструкций, скрывающих скрытые работы, для проверки качества выполненных скрытых работ. Как правило, акты освидетельствования скрытых работ составляются в двух экземплярах — по одному для заказчика и исполнителя работ. В них должны быть указаны: полное наименование и адрес объекта, данные заказчика, данные исполнителя работ и данные проектировщика, а также лица (или лиц), производившего скрытые работы. По результатам проверки качества скрытых работ в акты вносятся сведения об их соответствии требованиям СНиП, а также требованиям проектной документации, помимо вышеперечисленного в актах скрытых работ указываются также строительные материалы и оборудование, применявшиеся при производстве скрытых работ, с обязательным указанием перечня примененных строительных норм и правил (СНиП).5. Положениями ч. 5 настоящей статьи обозначено право контроля застройщика (заказчика) за устранением недостатков, допущенных при проведении скрытых работ (использовании скрытых конструкций). Акты освидетельствования таких работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения должны составляться только после устранения выявленных недостатков.6. Положениями ч. 6 комментируемой статьи законодатель обозначил особенности контроля за проведением скрытых работ (использованием скрытых конструкций), который проводится более чем через шесть месяцев со дня окончания проведения соответствующего контроля (составления акта освидетельствования скрытых работ). Мероприятия такого контроля должны быть проведены повторно с составлением соответствующих актов.7. Нормы ч. 7 настоящей статьи определяют требования к замечаниям при осуществлении строительного контроля и устранении указанных недостатков, которые должны быть составлены в письменной форме. При этом об устранении указанных недостатков составляется акт, который подписывается лицом, предъявившим замечания об указанных недостатках, и лицом, осуществляющим строительство.8. В правилах ч. 8 комментируемой статьи законодатель обозначил порядок регламентации проведения строительного контроля, согласно которому разработаны и утверждены ряд нормативных правовых актов, основными в их числе являются: — Постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. N 468 «О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства»; — Положение по проведению строительного контроля при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства СД0С-03-2009 (утв. Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору); — Методика проведения строительного контроля при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства СД0С-04-2009 (утв. Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору); — Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения РД-11-02-2006 (утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 декабря 2006 г. N 1128); — Порядок формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора РД-11-03-2006 (утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 декабря 2006 г. N 1130); — Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации РД-11-04-2006 (утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26 декабря 2006 г. N 1129); — Приказ Минприроды России от 8 октября 2009 г. N 330 «Об утверждении Схемы размещения территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору»; — Требования к экспертам по промышленной безопасности, безопасности в строительстве и инспекционному контролю «СДА-23-2009». Отметим, что строительный контроль при проведении его органами государственной власти (местного самоуправления) относится к виду государственного контроля, муниципального контроля в градостроительной деятельности. О результатах проведения такого контроля осуществляются установленные доклады вышестоящим руководителям. Правила подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) утверждены Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215. Также следует добавить, что в соответствии с письмом от 27 сентября 2010 г. N 33838-КК/08 Министерством регионального развития РФ определены виды работ из Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного Приказом Минрегиона России от 30 декабря 2009 г. N 624, которые по своему содержанию могут выполняться только на особо опасных и технически сложных объектах капитального строительства. В обозначенный Перечень вошли 13 подгрупп видов работ, которые по своему содержанию могут выполняться только на особо опасных и технически сложных объектах: устройство скважин, устройство наружных электрических сетей и линий связи, устройство объектов использования атомной энергии, устройство объектов нефтяной и газовой промышленности и др. Положениями п. 34 обозначены работы по осуществлению строительного контроля застройщиком, либо привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом, либо индивидуальным предпринимателем при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (виды работ N 23.7, 24.32, группа видов работ N 21).

Основные положения поправок

Поправки от июля 2016 г направлены на совершенствование законодательства в области работы саморегулируемых организаций: меняются права и обязанности их участников, а также отношения между ними.

По новым правилам Техзаказчик обязательно должен быть участником СРО, работающей в сфере инженерных изысканий, проектирования, строительства, реконструкции и капремонта. Услуги заключаются в получении ИРД, предпроектной проработке, контроле проектирования и строительства, реконструкции.

Техзаказчик должен обозначить предметы конкурсов и организует их проведение, получить разрешение на проведение работ, а также осуществлять надзор за всем ходом проектирования и реализации проекта. Участие в саморегулируемой организации повышает ответственность этой организации и позволяет контролировать ее деятельность. Членство для техзаказчика и подрядных компаний регулируется следующими положениями Градостроительного кодекса:

  1. Согласно редакции статьи 47, части 2 пункт б, участие в СРО не является необходимым для государственных и муниципальных компаний, которые заключают подрядный договор для проведения инженерных изысканий с государственными органами исполнительной власти и госкорпорациями, а также органами самоуправления. Это положение действует, если госорган выступает в роли технического заказчика.
  2. Согласно поправкам в статье 48, часть 4, разработкой проектной документации по договору, который заключается с застройщиком или техническим заказчиком, имеют право заниматься исключительно члены СРО. При этом проектированием могут заниматься ИП и юридические лица, если они состоят в саморегулируемой организации.
  3. По ст. 52, часть 2, заключать соглашения о строительстве и реконструкции с застройщиком или техзаказчиком имеет право только компания или ИП, состоящие в СРО. Ответственность за выполнение работ по этим договорам возлагается на главных инженеров.
  4. По ст. 52, часть 2, пункт б, ИП или юр. лицо вправе оформлять договор с застройщиком и техническим заказчиком без принятия в члены в СРО, если общая величина обязательств по реализуемому проекту составляет не более трех млн. рублей.

По новым правилам расширяются полномочия СРО по контролю работы своих участников, погашение возможного ущерба предусматривается из средств компенсационного фонда. Она имеет право проверять работу участников, а при недобросовестном исполнении ими своих обязанностей исключать их из рядов, после чего организация или предприниматель теряет право на подписание договоров и получение крупных подрядов.

Деятельность тех. заказчика также контролируется по уставу СРО, его задача – действовать в интересах Застройщика. Поскольку членство в СРО для Технического заказчика стало обязательным, заключение договора подряда и участие в сделке без вступления в нее невозможно. Эти поправки призваны упорядочить строительный рынок и повысить надежность заключаемых сделок. Она контролирует работу участников и несет за них полную ответственность.

Государственное управление строительства бюджетных объектов

С 1 января 2016 года в России предполагалось ввести государственное управление строительства бюджетных объектов через новое госучреждение – единого технического заказчика. Эту роль по проекту должно было играть федеральная автономная организация (ФАО) «РосКапСтрой».

Государственная компания станет регулятором и организатором строек, которые финансируются из бюджета, это позволит более экономно и целенаправленно расходовать средства. Поручение Президента появилось еще в 2014 году, однако до настоящего времени оно не исполнено. В настоящее время дорабатывается правовая база, и идут организационно-кадровые мероприятия, новая структура должна заниматься реализацией государственных проектов Минстроя. Необходимость в ней давно назрела: строительство бюджетных учреждений – особая область, требующая повышенного контроля со стороны органов власти.

Идея создания службы существует уже давно: в некоторых регионах создано общее управление капитального строительства, которое занимается всеми государственными проектами и обеспечивает профессиональное управление. Идея признана результативной: она позволяет сократить траты бюджетных средств на 20%. Можно ожидать, что в скором времени подготовительные мероприятия будут закончены, и новая организация приступит к работе.